人防行政诉讼制度研讨论文
（一）一起人防行政诉讼案件
这起典型的人防行政诉讼案件发生在河南省开封市，开封市太阳物业发展发展有限公司不服开封市人防办对其作出的行政处罚决定，把开封市人防办告上法庭，经开封市郊区人民法院公开审理终结，开封市人防办胜诉。开封市太阳物业发展有限公司在大梁路阳光小区新建商住楼6栋，建筑面积12000平方米。2000年6月，该公司置法律于不顾，违规操作，以经济适用房为由，既未按国家有关规定修建战时可用于防空的地下室，也未按相关规定办理人民防空审批手续，影响了人防战备建设，扰乱了建筑和房地产市场。开封市人防办经现场取证后，决定立案侦查，于2000年6月21日发出违法行为告知书，但该公司拒不停止其违法行为。6月27日，市人防办发出行政处罚告知书，决定对其罚款9600元，并追缴防空地下室易地建设费135240元，同时告知该公司有陈述和申辩的权利。2000年11月2日，开封市人防办发出行政处罚决定书(汴防罚字【2000】07号)，原告不服，向开封市人民政府申请行政复议。开封市人民政府经复议后，维持开封市人防办的行政处罚决定，该公司仍不服，向郊区人民法院提起行政诉讼，请求撤消开封市人防办的行政处罚决定，并以物价局核准的价格不包括人防费为由，要求市政府承担赔偿责任。开封市郊区人民法院受理后，于2001年6月12日发出公告，依法组成合议庭，公开开庭审理此案。在法庭上，双方举证、陈述并进行法庭辩论。经审理，郊区人民法院认为，开封市太阳物业发展有限公司在修建商住楼时，没有按国家有关法律、法规修建战时可用于防空的地下室，也没有办理人民防空审批手续，认定开封市人防办依法对该公司进行的行政处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确，予以维持；开封市太阳物业发展有限公司要求开封市人民政府赔偿损失，无法律依据，不予支持。为此，法院做出判决：维持开封市人防办2000年11月2日做出的汴防罚字【2000】07号行政处罚决定，驳回开封市物业发展有限公司要求市政府赔偿损失的诉讼请求，诉讼费4400元由开封市物业发展有限公司承担。一起人防行政诉讼案审理终结。①上述案例典型的发生在人防部门和行政相对人之间，笔者拟将从此案例出发，探究人防行政救济制度。
（二）军事行政诉讼与普通行政诉讼当人防部门与相对人发生行政纠纷时，究竟是采用普通行政诉讼制度还是军法学界提出的军事行政诉讼制度呢？
一方面，通过分析上述发生的典型案例可以得出普通的行政诉讼制度就足以解决现实中的纠纷，另一方面，笔者认为有必要分析军事行政诉讼概念及其特征，以判断人防行政救济的诉讼方式选择上是否同样具有特殊性。
（1）对军事行政诉讼概念的解读根据宪法的规定，我国的政体是人民代表大会制，在国家权力结构中，国家行政权和军事权是相互并列，互不隶属的。其中，军事权可以划分为军事行政权和军事指挥权。军事行政权"是军事权的下位权，具有军事权的本质，呈现出行政权的特性，兼具军事权、行政权的特征。"②军事行政权有别于以指挥性、命令性、统率性和强制性为主要特征的军事指挥权，具有执行性、管理性的特征。也有别于作用于民间社会的国家行政权，虽然名为"行政权"，实际上是作用于军事领域的一种特殊军事权。③目前对军事行政诉讼的定义大致上有九种观点，比较认同的一种观点是，"军事行政诉讼，是指军人以军事机关的军事行政行为违法，致使其合法权益受到侵害为由，向军事法院提起诉讼，请求变更或撤销该军事行政行为，军事法院依法对双方当事人争议的行政行为的合法性予以审查作出裁判的法律制度"④有学者在此概念的基础上，进行了修正，认为军人应该修正为"武装力量成员"。⑤通过对军事行政诉讼制度概念的解读，可以概括出军事行政诉讼制度具有以下几个特征：一是从主体上讲，主要包括军事机关双方和武装力量成员，普通公民不包含在内；二是从诉讼事由上讲，主要是军事行政机关作出的违法行政，这种违法性程度主要是指侵害了相对人的合法权益。三是从受理诉讼的法院上来讲，主体只能是军事法院，而不包括普通的地方法院。四是从审判的内容上来讲，主要是指对军事机关作出的军事行政行为进行司法上的合法性审查。可见，军事行政诉讼不管从主体、诉讼事由，还是从受理法院和审判内容上来讲，都和普通的行政诉讼存在质上的差异，两者不可同日而语。
（2）人防行政诉讼制度分析与上述军事行政诉讼制度概念及其特征进行比较，一是从主体上来讲，军事行政诉讼的原告只能是武装力量成员，被告只能是军事行政机关，而在人防行政诉讼中，被告是人防主管部门，原告则可以是普通的公民或者组织，例如在上述案件中，被告是开封市人防办，原告是开封市太阳物业发展有限公司。那么，人民防空主管部门可否作为适格的普通行政诉讼被告呢？根据我国人民防空法第六条的规定，"县级以上地方各级人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作。""县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。"可见，人民防空部门作为地方政府的组成部门，可以作为普通行政诉讼案件的被告，而不属于学界提出的军事行政诉讼制度中的军事机关范畴，但由于人防部门特殊的领导体制，即实行军地双重领导体制，有学者认为是否可以将人防部门的行政纠纷采用军事行政诉讼制度的方式解决，笔者认为是不妥当的，之所以有学者产生这样的疑问，原因可能是由于人防部门的管理体制和层级设置不明确导致的。二是从行政诉讼的受案范围上来讲，军事行政诉讼的受案范围很狭窄，有学者将受案范围的标准确定为军事行政行为的标准、权利标准和利害关系标准⑥。而普通行政诉讼的受案范围则很宽泛，它采取了"概括式肯定和否定式列举、一般规定与单行法规的个别规定相结合"的立法模式，对于人防部门遇到的行政纠纷除了上述案例中所涉及到的行政相对人违规操作，没有按照国家有关的规定修建战时可用于防空的地下室，还包括未按照规定缴纳易地建设费，不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程，违反国家有关规定，改变人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能，拆除人民防空工程后拒不补建，向人民防空工程内排入废水、废气或者倾倒废弃物、人防工程产权纠纷等等。例如上述案件中，开封市太阳物业发展有限公司就是未按国家有关规定修建战时可用于防空的地下室，也未按相关规定办理人民防空审批手续，这项诉讼事由属于普通法院管辖的范围。三是从行政诉讼的程序上来讲，军事行政诉讼因为军事机关与相对人发生纠纷的特殊性，要区分战时和平时。而人防部门与行政相对人之间的纠纷在时空上不具有特殊性，没有必要适用军事行政诉讼制度。人防部门作为普通的行政机关，虽然在管理体制上存在军队系统管理，但并不能否认普通行政诉讼的适用。
（三）明确人防管理体制和层级设置，完善人防行政诉讼救济。
笔者认为，实践层面上，之所以产生对人防行政救济方式选择的争议，根源在于，目前我国的人防部门管理体制和层级设置的不明确。首先，我国的人防部门实行军地双重领导体制，人防法第七条规定，国家人民防空主管部门管理全国的'人民防空工作。大军区人民防空主管部门管理本区域的人民防空工作。国家的人防主管部门设置在军队，未能列入国务院作为行政主管部门，这样导致国家人防办贯彻执行的法律法规和国家政策只能针对各省、自治区、直辖市的人防主管部门而不是政府，这样在行政诉讼中，虽然人防主管部门可以是适格的行政法上的主体，但是如果当事人选择行政复议的方式就会出现问题，比如到了省一级的人防主管部门，接受行政复议的上一级机关到底是在国务院还是在国家人防办这样一种军事管理机关，如果是在国家人防办进行行政复议，很明显，违背了行政复议的基本原则。其次，从国家人防主管部门发布的文件来看，只能是红头文件的形式。因为国家人防主管部门具有军队管理属性，并不是主管全国人防工作的行政部门，所以不能发布部委规章，使其作为法律体系的组成部门。这对行政复议或者行政诉讼中也产生了深刻的影响：这些以红头文件形式发布的规定，特别是那些带有密级性质的规定，不能在媒体上公开发表，国家人防办认为其属于国家规定，但从法律效力上讲却是明显低于部门规章的，在地方上得不到认同，复议或者诉讼中因为没有公开告知行政相对人而被排除掉。
（四）加强人防法律法规的宣传和教育，保障行政救济的实现。
虽然由于目前人防法存在的问题给行政相对人寻求救济提出了难题，但在未修法以前，作为人防部门应当加强人防法律法规的宣传和教育，一方面要加强对各级领导的人防法制宣传，落实人防依法行政，人防主管部门要积极创造条件，采取多种形式把人防法律法规的宣传教育纳入到领导干部的普法教育过程中；另一方面，要加强对公民和当事人的普法教育，通过多种形式和渠道，普及人防宣传，使广大公民明确人防的权利和义务，明确违法所应承担的法律责任，要善于利用媒体进行人防有关方针、政策的宣传。通过上述研究探讨，笔者认为，如果能够在以后的《人民防空法》修法过程中，明确人防部门的职责、地位、管理体制和层级设置，人防行政争议在现有的制度下就可以解决，行政相对人通过现行的行政诉讼或者行政复议制度就可以得到救济，而没有必要重新设置一套新的制度来对相对人提供救济。