推进义务教育校际间财政均衡的策略论文
[摘要]义务教育财政均衡配置强调每个学生均衡享有义务教育财政资源，校际间教育财政均衡配置应成为义务教育均衡发展的重点。目前为止，我国义务教育财政非均衡问题有了一定程度的改善，但对于省(市)域的教育财政均衡而言，在县(区)间义务教育财政差距相对缩小的背后，校际间财政差距依然突出。北京市18个区县的官方数据及对北京市部分区县内256所中小学的调查数据显示出：校际间的财政差异明显高于区县间差异，校际间财政的存量差异高于增量差异，公众对校际间财政均衡的满意度低于对区县间财政均衡的满意度。推进义务教育校际间财政均衡的策略选择有：建立区域内校际间教育财政均衡指数；完善地方政府教育预算过程的学校参与；科学选择均衡校际间财政增量与存量策略；完善校际间财政均衡信息披露制度。
[关键词]教育均衡发展；义务教育；校际间财政均衡；财政增量与存量
财政均衡是义务教育均衡发展水平的重要表征和基础。各级政府在推进义务教育均衡发展的进程中，义务教育财政投入的总量规模不断扩大，教育非均衡状况得到不同程度的改善。但是，需要特别关注的是，区域内校际间财政差异并未随着义务教育财政投入总量增长而实现同比的改善。对于省(市)域的教育财政均衡而言，在县(区)间义务教育财政差距相对缩小的背后，校际间财政差距依然突出。很显然，如果义务教育财政均衡不能深化到缩小校际间差异的层面，那么“办好每一所学校，教好每一个学生”的义务教育均衡发展目标是不可能真正实现的。
一、关注校际间教育财政均衡的动因分析
(一)校际间财政均衡是学生均衡享有义务教育资源的基础
从教育机会均衡、教育资源均衡到教育结果均衡是义务教育均衡发展不同时期的目标。我国目前正处在从教育机会均衡到教育资源均衡的转型时期，学生均衡享有教育资源的水平成为评价义务教育均衡发展程度的重要指标。而从教育资源的构成要素及推进义务教育均衡发展的相关政策来看，最终都要落实到每个学校乃至学生所能够获得的教育财政资源的多少。显然，如果不能实现校际间财政均衡，学生均衡享有义务教育资源的目标是难以实现的。
(二)校际间差异是学生及家长感受最为直接的对象
尽管我国推进义务教育均衡发展是分层次逐步实施的，从县(区)内、县(区)间到省际间逐步缩小差距，最后实现全国义务教育均衡，但学生及家长感受最为直接的是本县(区)内学校间的差异。他们往往是通过对校际间差异的感受来评价义务教育均衡的水平，决定孩子受教育学校的选择。相关调查结果显示：校际间的差异普遍存在，而越是义务教育发达地区，学生及家长对校际间差异感受越突出，择校率也越高。或许发达地区普通学校的教育水平也明显高于其他区域的重点学校，但学生及家长比较的对象只是本县(区)的学校，对其他县(区)学校之间的差异没有直接的感受。从办人民满意的教育、提高县(区)内公众义务教育的满意度的政策效果来看，缩小校际间财政差距对提高义务教育均衡水平是非常关键的。
(三)县(区)间教育财政均衡水平不能真正反映校际间的财政差异
国内有关义务教育财政均衡状况的实证研究成果，大多是以省际间、跨省份的区县间生均教育经费的面板数据为依据，来分析全国义务教育财政均衡状况。如：袁连生和王善迈用“省际义务教育生均经费的基尼系数和变异系数”以及人均财政支出作为一个解释变量的双变量线性回归模型；潘天舒利用1998年全国的2173个县数据、曾满超等利用1999年全国的2900个县级单位的数据，寥楚晖利用2002年、2004年数据，对全国义务教育支出非均衡进行了研究；王蓉利用全国的2178个县数据，并运用Generalized Entropy Class(GE指数)分别研究了在组内和组与组之间呈现出的地方政府教育财政支出的不平等性。但对于某一区域内(比如省域内)区县间、校际间的义务教育财政均衡的`实证分析研究成果较少。事实上，即使是在义务教育发达的地区，校际间差异仍然突出。比如，中央教育科学研究所程方平研究员根据北京市海淀区政协文教委以及民革、民建、民进等民主党派多次调研结果形成的调研报告显示，“在相当长的时期内，人们总认为教育最为发达的海淀区应该是所有居民都能享受平等和相对优质教育的地方。事实上，在海淀区的地图上，在中关村以外，包括南部城区、西部郊区和面积广大的北部农村地区，学校教育的差别明显存在，而且还在迅速地扩大，有些地方的公立学校教育甚至到了危险和严重的地步”目。这种状况提醒我们，在分析区域义务教育财政均衡状况时，如果仅仅使用区县之间的差异数据，往往会掩盖义务教育财政差异的真实状况。
(四)校际间财政均衡是长期被忽视的义务教育均衡关键指标
笔者发现，各级政府对义务教育均衡发展状况的相关数据披露的结果显示：至今为止，在国内各级政府公开的教育财政相关信息中，尚无学校之间教育财政均衡状况的相关数据。政府部门披露的数据大多是义务教育的经费总量、财政投入量、增长率等。至于政府的财政投入对缩小学校之间财政差距的结果基本是被忽略的。不可否认，义务教育财政投入总量的增长有利于改善学校之间财政非均衡状况，但两者之间并不存在必然的因果关系，这需要分析义务教育财政投入在学校之间的分配关系。政府部门之所以不能或者不敢公开学校之间的财政均衡数据并非是统计上的困难，而是义务教育财政总量的数据相对于学校间财政均衡的数据更能够反映教育政绩。如果政府长期忽视学校间财政均衡的指标，不断增加的义务教育财政投入不仅不能有效缩小学校间财政差距，反而有可能导致以“示范学校”的政绩工程代替义务教育均衡发展，进而掩盖学校之间差距进一步扩大的事实。
二、区域内校际间教育财政非均衡状况的实证分析
基于北京市18个区县的官方数据及笔者对北京市部分区县内256所中小学的调查数据的统计分析结果，北京市校际间教育财政非均衡主要表现在：校际间的财政差异明显高于区县间差异，校际间财政的存量差异高于增量差异，公众对校际间均衡的满意度也低于区县间。缩小校际间财政差距是义务教育财政投入的重点。
(一)校际问教育财政差异明显高于区县间差异
表1、2数据显示，尽管区县间、校际间生均教育经费和公用经费差异均基本呈相对缩小的态势，但校际间生均经费的差异明显高于区县间，且初中差异高于小学。以2007年为例，校际间初中、小学生均教育经费差异高于区县间差异分别为23％、20％；校际间初中、小学生均公用经费差异高于区县间差异分别为13％、10％，初中差异明显高于小学。如果从校际间教育经费内部差异来看，生均公用经费差异非常突出。
(二)校际间教育财政资源存量差异高于增量差异
如果把年度生均教育经费、公用经费作为教育财政增量，把生均固定资产总值、生均专用设备值作为存量，图1、2数据显示，校际间教育财政的存量差异明显高于增量差异。
图1数据显示，2002-2007年初中校际间的生均固定资产总值变异系数、生均专用设备变异系数都是高于生均教育经费的变异系数，2003年初中校际间的生均固定资产变异系数最高达137％，比同年的生均教育经费变异系数62％高出74％，虽然后来的几年中两者之间的差距有所缩小，但到2007年，初中校际间的生均固定资产变异系数仍在98％，比同年的生均教育经费变异系数58％还高出40％。初中校际间的生均专用设备值变异系数虽然从2002年的92％下降到2007年的69％，但还分别高于2002年、2007年的初中生均教育经费16％和11％。
图2数据显示，虽然小学校际间的生均固定资产总值变异系数从2002年的99％下降到2007年的74％，生均专用设备值变异系数从2002年的78％下降到2007年的55％。但与生均教育经费差异比较，2002年生均固定资产总值变异系数高于同年的生均教育经费差异，差异高达35％，生均专用设备值变异系数高于同年的生均教育经费差异，差异高达14％。到2007年，小学生均固定资产总值、生均专用设备值变异系数仍然高于生均教育经费变异系数，分别高达32％和13％。校际间生均固定资产总值及生均专用设备总值差异高于生均教育经费差异，主要是长期以来政府非均衡义务教育财政投入政策导致的结果。目前地方政府对农村及薄弱学校财政投入倾斜政策以利于改善这种状况，但各地示范性学校的政绩工程可能又会“对冲”政策的执行效果。
(三)公众对校际间财政均衡的满意度低于区县间
基于笔者2008年10月对北京市部分区县内256所中小学调查数据的统计分析结果显示，公众对区县间的教育均衡满意度高于对校际间教育均衡的满意度，对小学校际间教育均衡满意度高于对初中校际间教育均衡的满意度。在被调查的初中学校里，对校际间生均教育经费均衡的不满意度最高，占被调查学校的46.8％，对区县间生均教育经费均衡不满意的学校占被调查学校33.6％，对校际间的不满意度高于区县间13.2％。对小学校际间生均教育经费均衡不满意和非常不满意的比例加总为31.3％，对区县间不满意和非常不满意的比例加总为28.1％，校际间的不满意度高于区县间不满意度3.2％。就初中与小学比较而言，初中区县间、校际间的生均教育经费均衡不满意率高于小学。
三、推进区域内校际间教育财政均衡的策略选择
(一)建立区域内校际间教育财政均衡指数
虽然推进义务教育均衡发展是政府长期的目标，但并非没有时间的约束，况且，均衡发展长期目标也应该有阶段性的目标来支撑。从推进区域内校际间财政均衡进程的需要来看，中央和省级政府应建立动态的、最低的义务教育校际间财政均衡指数，即校际间义务教育生均教育经费绝对量和相对量的差异系数，以监测和调控全国和省内义务教育校际间财政均衡的进程。县(区)政府需要建立五年和年度的义务教育财政总体投入水平指数与学校之间义务教育财政均衡指数。区县政府的财政投入的重点是推进学校之间教育财政均衡，上级政府也应以校际间财政均衡指数作为考核下级政府推进义务教育均衡发展成效的量化核心指标。因为，只有当政府部门工作目标被量化，才能形成工作压力的氛围。
(二)完善地方政府教育预算过程的学校参与
从校际间教育财政非均衡形成的原因看，学校的预算外收入是重要影响因素。这就要求政府规范学校的所有教育收支，将政府用于学校的各种专项支出以及学校的各种财政性收入全部纳入预算。完善的地方政府教育预算，应当有学校的参与：一是学校根据生均教育经费支出标准及学校特殊经费需求提出经费需求，编制预算表；二是政府根据义务教育服务均衡化的财政需求核定生均教育经费支出标准；三是政府应将预算内外教育财政资金统筹起来，确定义务教育财政总供给量，并据此进行均等化配置；四是学校应参与区县政府教育支出预算过程，区县政府应公开预算过程相关信息，学校之间在平等基础上进行预算博弈；五是经过批准的政府预算应坚决执行，预算执行的调整应通过法定程序，因为从根本上讲，政府促进义务教育校际财政资源配置均衡的政策，只有被落实到政府预算执行中才可能发挥实效。
(三)科学选择均衡校际间财政增量与存量策略
现阶段，义务教育校际间财政均衡重点在区县内，均衡区县内校际间义务教育财政均衡配置应采取的策略是：每个区县要根据生均教育经费支出水平对区县内所有学校进行排序，选择15％处于中位水平学校的生均教育经费水平作为基准，对低于标准的学校进行补助，使其达到标准。尤其是接受市级财政一般性教育专项资金的区县，资金应主要用于缩小区县内学校之间教育财政差距，省级(市级)政府应把区县内义务教育校际间教育财政均衡程度，作为考核区县政府使用一般性教育专项资金效率的核心指标。
均衡校际间义务教育财政存量的策略有以下两点。第一，根据本区县人均GDP的增长水平，具体测算出可能提供生均固定资产总值和生均专用设备值水平，在此基础上提出生均固定资产总值和生均专用设备值标准。对低于标准的学校，财政要加大专项资金投人来促进均衡。这不仅考虑了义务教育投入与人均GDP关系，也体现区域内应均衡享有公共教育资源的基本理念。第二，根据目前校际间生均固定资产总值和生均专用设备值存量差异，通过排序选择15％中位的学校作为基准学校，加强重点投入，提高生均固定资产总值和生均专用设备值水平。
(四)完善校际间财政均衡信息披露制度
完善财政信息披露制度是满足公众(纳税人)行使政府的财政支出相关信息知晓权利的根本保证，也是提高公众参与社会监督的基本途径，更是各级政府应尽的责任和义务。目前，在政府信息公开的背景下，教育领域信息公开程度最低的莫过于财政支出的相关信息。尽管地方政府在推进义务教育均衡发展的政策中都规定了“建立县级政府义务教育均衡检测制度，定期对区域和学校间的差距进行检测与分析，建立以督导评价结果为主要依据的义务教育公报、通报、表彰制度”，但时至今日，大部分的财政信息仍然是作为政府及学校的“机密”而对公众“无可奉告”，在政府公开的信息中很难及时查询到校际间义务教育财政信息。而在缺乏权威的、全面的教育财政信息条件下，公众对政府的财政信息的知晓及监督权利的行使本身就是句空话。
推进区域内校际问教育财政均衡需要注意以下三方面。第一，及时、完整披露义务教育财政数据。省级政府教育行政部门教育财政信息应披露省、县(区)两级主要财政数据(比如县(区)生均教育经费、生均公用经费、生均固定资产总值、生均专用教学设备值等)；县级政府教育行政部门教育财政信息应披露县、学校两级主要财政数据；学校应在校园网上披露全部财政信息。同时，财政信息披露时间应与年度财政决算时间同步。第二，省县政府教育行政部门应定期披露区域内(县际间、城乡间、学校间)教育财政均衡相关数据，实时监测均衡状况的变化，并据此调整义务教育财政投入政策。第三，省县两级政府应通过网络及问卷等调查方式及时获取区域内公众对校际间财政均的满意度数据，充分发挥公众的社会监督作用，强化推进区域内义务教育校际间财政均衡的实效性。